慧博智能投研-慧博研报炼金之研报头条精华：历史上的财税体制改革回顾-240605

　　策略——历史上的财税体制改革回顾

　　（一）1980-1993年：“利改税”+“包干制”

　　改革开放初期，我国财税体制面临两个主要问题：1）微观主体缺乏经济活力，企业作为行政体制的附属品，缺乏自我发展能力；2）地方发展缺乏积极性，“统收统支”的财政模式下，地方缺乏财政自主权，地方建设动力有限。http://www.hibor.com.cn【慧博投研资讯】因此，1980-1993年，财税体制主要针对央地关系、政企关系等方面，率先开始改革。http://www.hibor.com.cn（慧博投研资讯）

　　具体来看，政企关系方面，确定对国营企业实行利改税，即由上交利润改为交纳税款，税后余利由企业自行支配，逐步推动国营企业由税利并存逐步过渡到完全的以税代利；央地关系方面，主要采取了以“包干制”为核心的改革措施，明确各级财政的权利和责任，经历了从“划分收支、分级包干”逐步过渡到“划分税种、核定收支、分级包干”，到确定多种形式地方财政包干制度的三个阶段。这一时期，国有企业逐步实现了所有权和经营权的分离，企业经营自主性和积极性大幅增强，税收收入大幅增加，地方积极性也显著提升，部分省份收入快速增长。

　　1.背景：经济活力亟待激发

　　党的十一届三中全会提出了简政放权的改革目标，主为调动各方发展经济的积极性。

　　简政放权的改革目标对应到财税体制上，主要涉及两个方面：1）政企关系、2）央地关系。

　　2.改革措施：包干制，出台放权让利政策

　　为了解决政企关系及央地关系间的矛盾，1980年开始推行改革。具体来看，主要包含两大部分：1）在政企关系方面，政府开始注重对企业放权让利，实施了两步“利改税”；2）在央地政府方面，中央逐渐开始赋予地方更大的财权与事权，实行“划分收支、分级包干”的财政体制改革。

　　（1）政企关系改革：两步“利改税”

　　在政企关系方面，确定对国营企业实行利改税，即由上交利润改为交纳税款，税后余利由企业自行支配。

　　利改税的第一步改革，主要是对有盈利的国营企业征收所得税，即把企业过去上交的利润大部分改为用所得税的形式上交国家。

　　利改税的第二步改革，主要是将国营企业原来上交国家的财政收入改为分别按11个税种向国家交税，也就是由税利并存逐步过渡到完全的以税代利。

　　（2）央地财政关系改革：“包干制”

　　在央地财政关系改革方面，主要采取了以“包干制”为核心的改革措施，明确各级财政的权利和责任，作到权责结合，各行其职，各负其责，充分发挥中央和地方两个积极性。

　　3.改革成果：税收攀升，地方积极性提高

　　两步“利改税”改革完成了从国营企业利润上缴到依法缴纳所得税的转变，使国有企业逐步实现了所有权和经营权的分离，企业经营自主性和积极性大幅增强，税收大幅增加。“包干制”实施后，地方积极性也显著增强，部分省份收入快速增长。

　　（二）1994-2004年：“分税制”改革

　　包干制下“分权让利”政策的提高地方积极性的同时，也在一定程度削弱了中央宏观调控能力，这种趋势表现在“两个比重”的不断下降，中央预算收入并未随着地方收入增加而相应增长。为此，十四大报告提出“理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制。”

　　1993年11月，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了阶段性改革重点近期改革，具体来看，1）将现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系，即按照税种性质划分为中央财政收入和地方财政收入；2）改革和完善税收制度。建立以增值税为核心、辅之以消费税和营业税的新流转税制；3）改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的预算制度。分税制改革促进了财政收入与经济的同步增长，解决了两个比重过低的问题，在增加中央的调控能力推动经济社会的快速发展。

　　1.背景：“两个比重”不断降低

　　包干制在提高地方积极性的同时，不可避免的带来了中央调控能力受掣肘、预算外资金膨胀等现象，“两个比重”不断降低。

　　2.改革措施：分税制改革

　　在这样的背景下，分税制改革开启。

　　（1）政府间财政关系：分税制改革

　　在财权方面，分税制最大的特征就是“分税”定收入，按照税种性质划分为中央财政收入和地方财政收入。

　　改革后，关税、消费税等8个为中央固定收入；营业税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税等为地方固定收入；增值税、资源税等为共享税。

　　值得注意的是，在本轮分税制改革中，土地出让金逐步成为地方政府最重要的预算外收入来源。

　　（2）税制改革：建立统一的流转税制

　　税制改革是央地分税的前提，但原有税种设置和征收体制不利于分税制的实施。因此，在实行分税制改革的同时，进行了税收制度的全面改革。

　　（3）预算制度：预算体系的初步建立

　　在改进和规范复式预算制度方面，改革基本建立起了政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的预算制度。

　　3.改革成果：“两个比重”重新攀升

　　分税制改革是我国改革开放进程中具有里程碑意义的一项重大改革，保证了社会主义市场经济的快速健康发展。

　　（三）2004-2014年：完善财税体制

　　2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，作出了进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。由此，构建公共财政体制成为新一轮财税体制改革的着眼点。

　　具体来看：1）健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任：民生支出大幅增加，公共财政支出向以教育、就业、医疗、社会保障等基本民生事项倾斜；2）分步实施税制改革：按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，推进改革出口退税制度、统一各类企业税收制度改革，同时将增值税由生产型改为消费型，完善消费税，适当扩大税基，改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；3）改革预算编制制度，正式建立国有资本经营预算制度，编制社保基金预算，同时将预算外资金全部纳入预算管理。收入端来看，这一时期全国财政收入稳步增长，宏观调控能力明显提升；支出端来看，公共服务支出明显上升，公共财政体系建设不断完善。与此同时城乡、区域发展差距不断缩小，地区间公共服务均等化持续推进

　　1.背景：亟需建设财税体制框架

　　亟需建设整体财税体制框架。

　　2.改革措施：完善财税体制

　　2003年10月，十八届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

　　在完善财税体制方面提到，“分步实施税收制度改革”和“推进财政管理体制改革”。

　　（1）政府间财政关系：健全公共财政体制，明确各级政府的支出责任

　　公共服务领域政策陆续出台，有力保障基本民生。2006年国务院印发《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”

　　（2）税制改革：分步实施税收制度改革

　　这一阶段的税收制度改革按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进。其中包括改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制等。

　　2004年到2014年间，个人所得税法进行了多次修正，持续减轻广大纳税人尤其是低收入群体的税负。

　　（3）预算制度：预算体系的持续完善

　　本阶段的改革，在上一个阶段的基础上，对预算体系进行了持续的完善，第三本账和第四本账逐渐完善。

　　此外，在本阶段的改革中，预算外资金也开始全部纳入预算管理。

　　3.改革成果

　　收入端：全国财政收入稳步增长，宏观调控能力明显提升。

　　支出端：公共服务支出明显上升，公共财政体系建设不断完善。

　　（四）2014年-至今：深化财税体制改革

　　十八届三中全会提出了“深化财税体制改革”的目标。此后，《深化财税体制改革总体方案》印发，从政府间财政关系、税制改革、预算制度上进一步提出了改革的目标，相应配套措施逐步落地。1）在政府间财政关系上，进一步明确事权，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，将区域性公共服务明确为地方事权。2）在税制改革上，发挥税收制度的调控作用，扩容调整消费税，并后续征收缓解并稳步下划地方；完善资源税、促进对生态环境的保护。3）在预算制度改革上，基本建立四本账预算制度，并健全了地方债务管理体系。

　　1.背景：财税体制亟需与高质量发展相适配

　　十八届三中全会提出了“深化财税体制改革”，其中涉及“改进预算管理制度”、“完善税收制度”、“建立事权和支出责任相适应的制度”等。

　　2.改革措施：建立与高质量发展相适配的财税制度

　　2014年6月政治局会议召开，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》等方案。1）在政府间财政关系层面，提出了“明确事权”，合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任；2）在税制改革层面，提出了优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用，改进税收征管体制；3）在预算制度方面，提出了逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府。

　　（1）政府间财政关系：明确事权

　　2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，财政体制改革在支出侧取得实质性的进展。

　　2016年后，事权和支出划分开始在各领域细化落实。

　　（2）税制改革：消费税、资源税改革深化

　　1）消费税：逐渐扩容调整，后续征收缓解并稳步下划地方

　　扩容方面，十八届三中全会提出，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。”8此后，消费税逐渐扩容，对豪华小轿车、高档化妆品、电池、涂料等品类的消费税征收做出调整。

　　2）资源税：清费立税、从价计征改革全面实施

　　2016年5月，财政部、国家税务总局公布了《关于全面推进资源税改革的通知》，决定从2016年7月1日起全面推进资源税改革。

　　（3）预算制度：四本账基本建立，健全地方债务管理制度

　　1）四本账预算体系的建立

　　全口径预算管理开启，四本预算体系建立。

　　2）健全地方政府债务管理制度，允许地方举债

　　原《预算法》第28条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。经过修订，2014年《预算法》允许地方政府举借债务，但同时从6个方面作出限制性规定。

　　3）化解地方政府债务风险

　　（五）财税体制改革成果

　　经过多年的持续改革，我国已逐步形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，中央与地方的收入划分进一步理顺，财政转移支付制度的改革持续深化。在税收制度改革方面，税种科学、结构优化、法律健全、规范公平的税收制度体系建立健全。在预算管理制度改革方面，标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立。

　　1.财政实力增强

　　从收入端来看，国家财政实力不断增强，随着经济平稳健康发展，国家财政收入保持较快增速，财政“蛋糕”越做越大。

　　从支出端来看，全国财政支出规模逐年扩大，有力促进了经济社会事业全面发展进步。

　　2.税收制度持续优化，直接税占比逐步提高

　　随着税制改革的不断推进，我国的税收制度逐渐完善。

　　直接税占比稳步提升。

　　宏观税负方面，近年来，随着大规模减税降费的推进，我国狭义宏观税负持续降低，现在基本稳定在较低水平。

　　3.预算制度的不断完善

　　目前，我国已基本建立标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。

　　整体来看，四轮财税体制改革层层递进，在政府间财政关系、税制改革和预算制度改革方面均取得重要成果。财政收入端来看，国家财政实力不断增强，财政收入保持较快增速；财政支出端来看，全国财政支出规模逐年扩大，财政支出逐渐向民生倾斜，支出结构持续优化。税收制度持续优化，直接税占比逐步提高，大规模减税降费持续推进。预算制度不断完善，全口径预算管理持续推进，四本账收入总量稳定增长。