诚通证券-宏观点评：11月人大常委会会议前瞻-241030

　　从制度、历史经验上看，全国人大在“两会”期间对当年的赤字、国债限额、地方债限额等进行审批；一般国债、地方债发行受到赤字、债券余额限额的双重约束，特别国债、地方专项债不受赤字约束，但受到债券余额限额的约束；非“两会”期间，人大常委会有权调整当年的赤字规模以及国债、地方债余额限额，可以一次性大幅提高政府债务限额余额，然后由财政部分批使用，历史上还出现过将债务赤字划分至当年和次年的情况。http://www.hibor.com.cn【慧博投研资讯】此外，预算规模不变，不增加赤字及政府债券规模，但预算结构发生较大变化，也需要人大常委会审批。http://www.hibor.com.cn（慧博投研资讯）

　　结合制度、历史经验以及10月12日国新办新闻发布会上财政部的发言，我们认为11月人大常委会会议可能审批以下政策：

　　（1）增发特别国债、上调国债余额限额，用于稳增长。11月人大常委会会议可能决定2024年增发特别国债用于支持“两重”“两新”等政策，我们预计规模在1万亿元。我们还认为，2025年及以后是否继续增发特别国债，要看12月的中央经济工作会议定调，以及2025年政府工作报告。

　　（2）一次性地方债置换化债。10月12日国新办新闻发布会上，财政部表示“拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务”，并且“已经进入决策程序”。化债可能是通过增发地方专项债，也可能是增发特别国债，或者两者兼有。11月人大常委会会议可能会批准一次性化债方案，并大幅提高政府债券余额限额，我们预计规模在5万亿元以上，然后未来几年分批下达使用。

　　（3）国有商业银行补充资本。10月12日，国新办新闻发布会上，财政部还表示“发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展”，并且“已经进入决策程序”，11月人大常委会会议可能会批准具体方案，我们预计增发特别国债的规模或在1万亿元左右。

　　（4）增发地方专项债支持房地产市场。10月12日，国新办新闻发布会上，财政部表示“叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳”，同样也是“已经进入决策程序”。10月17日的国新办新闻发布会上财政部表示，为了促进房地产市场平稳健康发展，财政部拟会同相关部门实施利用专项债收储土地和收购存量商品房政策。我们认为11月人大常委会会议可能会批准增发较大规模的地方专项债用于房地产企业闲置土地及存量商品房收储。

　　（5）增发一般国债，调整赤字，确保刚性支出。乐观情景下，我们预计人大常委会会议批准增发1万亿元一般国债用于刚性支出，并增加相应赤字，提高赤字率至3.5%-4%。当然，增发1万亿元特别国债和一般国债可能是二选一。基准情景下，可能不提高年内的赤字，而是通过利用国债结存限额、预算稳定调节基金、国有企业利润上缴等方式满足财政缺口。

　　总的来看，我们认为10月12日财政部表明的一次性化债、补充国有银行资本、运用专项债支持房地产市场等已进入决策程序的政策，在11月人大常委会会议审批的概率较大，大规模发行国债、提高赤字率稳增长可能还在研究中，需等12月中央经济工作会议以及2025年政府工作报告才能确定具体情况。

　　风险提示：对制度、政策理解可能存在偏差