粤开证券-【粤开宏观】当前财政形势与对下阶段财政政策的建议-240627

　　2024年上半年，积极的财政政策继续加力提效，但土地出让收入下滑、地方化债严控新增债务以及“三保”压力、多元目标考核引发支出责任膨胀等多方面因素加剧财政紧平衡形势。http://www.hibor.com.cn【慧博投研资讯】当前有必要全面分析财政形势，客观认识积极财政政策的落实情况，并为下一步积极应对地方财政运行面临的挑战、进一步发挥财政逆周期调节作用以及中长期推动新一轮财税体制改革做好政策储备。http://www.hibor.com.cn（慧博投研资讯）总体上看，当前财政面临紧平衡形势，但财政部门和地方政府仍在积极统筹财政资源、落实结构性减税降费和支持重大国家战略落地，理财为民，理财为公，理财不易，理财前行。困难和挑战年年有，关键取决于应对的方式。从历史看，越是困难形势，越有必要坚定信心、大力改革，实现新的飞跃。

　　一、当前财政形势：总体紧平衡，税收和土地出让收入负增长，制约支出力度，部分区域债务率等风险指标被动上升

　　受到名义经济增长相对偏低、房地产市场处于调整转型期等因素影响，税收收入增速偏低；同时受项目储备影响，地方专项债发行进度偏慢，支出增速相对也低，全国财政运行维持紧平衡。1—5月一般公共预算收入和政府性基金预算两本预算的收入之和同比为-4.1%；一般公共预算支出与政府性基金预算支出之和同比为-2.2%，低于名义经济增速。当前地方财政形势面临三个风险点：其一是房地产对经济和财政的拖累明显，多个经济大省财政收入低增长，引起基层“三保”压力加大；其二是财政运行紧平衡，一定程度上制约了积极财政的力度；其三是化债背景下部分地方政府面临还本付息压力，重点化债省份面临经济收缩压力等潜在风险。

　　（一）收入端一般公共预算收入承压，税收收入与非税收入再现“此消彼长”

　　1、经济总体延续疫后恢复态势，但恢复基础不牢以及物价低迷拖累财政收入12个省份1—4月一般公共预算收入同比负增长，部分经济大省收入增长乏力。2024年，受到去年中小微企业缓税入库抬高基数、结构性减税降费、工业品价格连续负增长等因素影响，1—5月，全国一般公共预算收入同比为-2.8%。2024年1—4月，东北、东部、中部、西部地区地方一般公共预算收入同比分别为5.8%、0.9%、-2.8%、-0.5%。河南（-4.5%）、广东（-2.2%）经济大省1—4月一般公共预算收入同比负增长，江苏（1.8%）、上海（1.5%）1—5月同比增速不高。

　　2、从收入结构看，全国税收收入同比增速（-5.1%）远低于非税收入增速（10.3%）；多个省份税收收入负增长，地方财政加快盘活国有资源资产，拉动非税收入增长。2024年1—5月，重庆（36.8%）、吉林（35.8%）、江苏（27.2%）、辽宁（27.3%）、山东（20.0%）非税收入同比增长超20%。对于非税收入中积极盘活闲置存量资产的行为要予以肯定；对于罚没收入大幅增长的区域要引起关注，不能由此恶化营商环境。

　　（二）土地出让收入进一步下行，对地方财政产生压力，并引发显性债务率等债务风险指标被动上升

　　当前房地产市场库存去化周期长，特别是住宅用地面临“供需交困”。2024年1—5月，财政部发布的国有土地使用权出让收入同比下降14.0%；中指院监测数据显示，300城土地成交价款同比下降30.5%，27个省份土地出让价款同比负增长。预计全年土地出让收入较去年可能减少1万亿元左右，下降20%左右。地方可用财力下行而债务付息增长较快，2024年1—5月，地方政府债券付息5227亿元，占地方一般公共预算支出和政府性基金支出之和的4.3%，高于去年同期的3.6%。

　　（三）支出端受去年增发国债资金的带动保持一定强度，结构上有保有压，保民生和稳基建是发力重点，但地方支出增速受限

　　1、尽管全国财政收入承压，但财政支出仍保持一定力度。1-5月全国一般公共预算支出增长3.4%，其中中央财政支出力度（增速10.2%）强于地方支出力度（增速2.4%）。分科目看，社保与就业支出同比（4.5%）高于支出总体增速；受到去年增发的1万亿国债资金到位影响，农林水（12.0%）、城乡社区支出（9.5%）同比增速较快，有力支持基建投资。

　　2、地方财政支出增速有待提升，财政紧平衡限制了地方政府促进经济增长和提供公共服务的能力。2024年1—5月，地方一般公共预算支出预算执行进度（38.6%）落后于收入执行进度（44.5%）。广东（-4.1%）、上海（-3.3%）、江苏（-0.1%）、福建（0.0%）、山东（0.1%）、浙江（0.9%）、多个东部省份一般公共预算支出增速偏慢。（广东、福建、浙江数据为1—4月）

　　（四）中央财政发力加杠杆，但地方专项债发行进度较慢，部分重点化债省份新增专项债发行受制约

　　受到增发国债、部分重点化债省份严控新增投资、专项债项目筛选偏慢等因素影响，截至6月27日，2024年新增专项债累计发行仅1.43万亿元，完成进度36.7%，进度明显低于2023、2022年。从重点化债省份2024年发行情况看，贵州、黑龙江、云南、宁夏、青海五个省份新增专项债发行“挂零”。专项债发行偏慢叠加土地出让收入减少，1—5月全国政府性基金支出同比下降19.3%。

　　（五）当前化债总体取得较好效果，但仍要关注并解决可能的“收缩效应”

　　部分省份付息压力加大，举债偿还利息引发新增隐性债务的风险，导致“利息本金化”；重点化债区域是以省为单位划定，导致区域内债务风险水平较低的地市和区县的投融资同样受到限制；部分重点化债省份的投资受到限制，出现投资效率下降的现象，影响当地经济发展和就业；隐性债务的主体城投公司面临多重压力，城投转型难度较大。

　　二、政策建议：增发国债扩大总需求；优化“化债”政策推动地方从应急状态回归常态；财税改革激活动力

　　当前地方政府面临一定压力，主要精力在化债和“三保”，立足长远谋划并推动经济发展的能力不足，这可能引发短期问题长期化。要坚持在发展中化债，化债不是目的、化险才是根本目标；要区分短期问题与长期问题，毕其功于一役的办法在下行期可能受到掣肘。一方面，地方政府要压实责任，积极盘活资源、强化资源统筹能力、提高支出效率，建立起化债的激励约束制度，好的做法和创新案例予以表彰和政治晋升激励，调动各方化债的创造性；另一方面，也要看到在经济下行期只依赖地方政府本身难以摆脱当前困难，要借助外力推动地方政府从应急状态回归常态，这个外力可以考虑增发国债、政策性金融机构和特殊再融资债券三个手段。

　　1、增发国债，扩大总需求，确保必要支出力度。其一，充分研究考虑是否追加年内预算赤字规模，新增赤字可通过增发国债实现，弥补因税收和土地出让收入下行而减少的支出安排，确保必要的支出强度。其二，加快专项债发行，并尽快形成实物工作量，推动财政支出增速快速回升。

　　2、优化“化债”政策，推动地方从应急状态回归常态。其一，对于当前部分地方政府化债压力较大，可以考虑采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等三个方式缓解地方压力，避免出现流动性风险，确保“三保”支出，以时间换空间。其二，以区县为单位制定和执行化债政策，更加注重精细化管理和差异化施策；严控新增政府投资项目的区域范围从以省为单位调整为以市县为单位，避免误伤部分地市（县）政府投资。其三，强化政策间的协同配合，尤其是强化与环保、规划、审计等部门的配合，避免出现有资源资产，但被其他制度限制导致资源资产难以被盘活的现象。其四，坚持在发展中化债，研究延长隐性债务清零时间，避免2028年清零导致地方政府刚性化债进而带来经济的收缩效应。其五，进一步压实地方政府责任，积极盘活资源、强化资源统筹能力、提高支出效率，建立起化债的激励约束制度，对于地方好的做法和创新案例予以表彰和政治晋升激励，调动各方化债的创造性。

　　3、从长期看，要加大宏观政策的协调配合；优化财政政策实施方式，财政政策重投资转向投资和消费并重，更好发挥财政政策效能推动高质量发展；推动新一轮财税体制改革，激发各主体活力（详见《新一轮财税体制改革向何处去？》及正文）。

　　我们相信，不论是从历史经验看，还是从当前制度优势看，困难都是暂时的，办法总比困难多，阶段性困难是可以战胜的。团结一致向前看，重塑激励约束制度，顶层谋划得当、各级执行到位，所谓的困难终归只是历史长河和时代潮流中的一点小浪花。

　　风险提示：经济增长不及预期；房地产低迷对财政冲击加剧。