平安证券-养老行业备忘录系列（二）：勇敢者的遗产？法国博尔内养老保障改革及其争议-240114

　　事项：

　　1月8日，法国总理伊丽莎白·博尔内（Elisabeth Borne）辞职。http://www.hibor.com.cn【慧博投研资讯】在其任期内，她帮助马克龙政府成功推进并通过了争议巨大的养老保障体系改革。http://www.hibor.com.cn（慧博投研资讯）

　　平安观点：

　　法国养老保障体系为什么要改革？

　　宏观层面，法国养老保障体系面临不可持续的风险。法国的养老保障体系以现收现付制为主，与世界其他国家一样面临因人口老龄化导致的不可维系风险。与此同时，法国退休年龄偏早、养老金替代率高，法国政府认为通过提高退休年龄、调整养老金待遇计算方法，可以帮助养老金体系维持运行。

　　微观层面，法国复杂的养老保障体系积弊已久，运行效率低。法国的养老保障系统以复杂而闻名，由40多个覆盖不同职业的养老保障计划组成，且各养老保障计划间的待遇水平、结余水平差距巨大。法国政府认为这样的保障系统效率低，需要整合成统一的养老保障系统。

　　博尔内改革的主要内容是什么？

　　博尔内改革的主要内容一共有四点：第一，到2030年将最低法定退休年龄自62岁提升至64岁。第二，将获取全额养老金的必要缴款期限从42年提升至43年的计划提前，由原本的2030年提前至2027年。第三，提升最低缴费水平。第四，将大量以职业为单位的养老保障系统逐渐关闭。自草案提出起，法国国民便激烈反对，先后掀起14轮大罢工，罢工参与人数多在百万以上。

　　博尔内改革为何引起了如此巨大的争议？

　　博尔内改革的争议，除了对高福利的依恋外，大致可以归纳为以下三点：

　　第一，改革措施方向性选择问题。不少法国群众认为，除了延迟退休之外，政府还可以通过提升公司缴费率，或向高收入人群征税并转移支付等方式解决养老金赤字问题；博尔内不应该采用延迟退休这一损害老年人权益的方法。

　　第二，改革措施可能加剧不平等。不少法国人认为，博尔内的改革模式过于简单粗暴，会加剧养老金待遇的不公平性。例如，由于法国的养老金待遇水平需要同时参考缴费年限和退休年龄，提升最低退休年龄和缴费年限要求，可能导致较晚参加工作的人不得不进一步延迟退休年龄，以获取全额养老金待遇水平。如一个21岁参加工作的人可以在64岁退休，满足了43年的缴费期要求，可以获得全额养老金；但一个25岁参加工作的人，将不得不在68岁退休以满足43年的缴费期要求。虽然后者同样可以获得全额养老金，但若二人预期寿命一致，后者实际将比前者少领4年的钱。此外，性别差异、教育水平差异等一系列因素，博尔内改革都没能考虑在内。

　　第三，改革流程被视为对民主制度的损害。博尔内改革并非按照正常立法流程、通过国民议会进行投票。由于马克龙和博尔内预期国民议会表决将大概率失败，他们选择通过法国宪法第49条第3款（即著名的49.3），绕过国民议会，强行将改革付诸实践。根据49.3，总理有权在不经国民议会表决的情况下通过法案，除非国民议会通过不信任动议，将现任政府推翻，否则无法改变既定事实。法国此前动用49.3，多是用于财政法案的调整等。博尔内的改革流程，被不少法国国民认为是对民主制度的践踏，激起了不少原本并不反对养老改革人群的不满。除法国国民外，欧盟委员会的顾问小组欧洲民主法制委员会（European Commission for Democracy Through Law）也对改革的路径提出了质疑。

　　博尔内的辞职，与养老保障体系改革有关吗？

　　1月8日，博尔内辞职；1月9日，年仅34岁的加布里埃尔·阿塔尔（Gabriel Attal）成为法国历史上最年轻的总理。有观点认为博尔内的辞职实际反映出法国养老保障改革的巨大压力。事实上，博尔内辞职更多受到2023年末移民法案的影响，养老保障改革确实影响了博尔内的支持率，但并非其下台的根本原因。

　　总结：勇敢中夹杂着鲁莽的改革

　　从最基本的养老金可持续性考虑，法国的养老保障改革毫无疑问具有必要性。然而，法国本轮养老保障改革遭到如此激烈的反对，实际反映出在复杂的福利系统中进行改革的难度。法国公民对于改革的反对，不能简单理解为“福利养懒汉”“由奢入俭难”，而应该视为对改革方式、改革措施及改革流程进行精细设计的要求。

　　当前，世界各国普遍面临着现收现付制养老金耗尽的风险，养老保障体系改革带来的争论不断增多。考虑到完全积累制养老金不具有转移支付和代际团结的功能，完全放弃现收现付制养老金并不现实。我们认为有必要持续关注海外养老保障体系改革的动向，以为我国未来的潜在改革提供参考

　　风险提示：

　　1）法国养老保障改革撤回或进一步修改的风险；2）法国养老金提前崩溃的风险；3）法文文献搜集整理不全、改革争议原由未能全部涵盖的风险。